Украинские регионы: бюджет протянутой руки 

1 триллион 376 миллиардов гривен — именно столько налогов и сборов попало в казну Украины в 2020 году. Львиную долю из них аккумулировал государственный бюджет. Местным же при потребности в 478 млрд досталось только 311 млрд. Нехватку в ₴166 млрд пришлось просить «наверху» — в виде дотаций и субвенций.

Из года в год зависимость регионов от внешних вливаний крепнет и ставит под сомнение скорую реализацию идеи о полноценной децентрализации экономики страны. Пока существует модель, при которой налоговые «вершки» разбрасываются по местам, а «корешки» сосредотачиваются в главных финансовых закромах государства, бюджеты регионов самодостаточными не станут.

На дотационной игле

Неоспоримый факт: бюджеты на местах не в состоянии самостоятельно обеспечить территории деньгами. Это связано с тем, что один из основных налогов — на добавленную стоимость (НДС), точнее, импортный НДС — поступает в госбюджет. Туда же стекается большая часть налога на прибыль, акцизы и рентные платежи за пользование природными ресурсами. Источниками пополнения местных бюджетов по-прежнему остаются налоги на доходы физических лиц (НДФЛ), на недвижимость, единый налог упрощенной системы налогообложения (УСН) и несколько других совсем незначительных сборов. К тому же внушительная часть населения Украины предпочитает получать заработную плату «в конверте», снимая с себя, таким образом, налоговое бремя. Результат — регионы не могут свести концы с концами, впадая в затяжную финансовую зависимость от внешних подпиток.

Аналогичная ситуация сохраняется и в 2021 году: около ₴160 млрд до конца периода будут направлены в бюджеты территорий в виде дотаций и субвенций. Хотя общие их расходы запланированы на уровне ₴450 млрд.

Начиная с 2014 года в Украине происходит реформа децентрализации. Суть ее — в постепенном перекладывании полномочий в социальной сфере с государственного плеча на плечи органов местного самоуправления. Предполагается, что это позволит регионам снизить степень зависимости от главного государственного кошелька. Но это в будущем. Пока же без помощи госбюджета им не справиться.

Лучше меньше, да лучше?

По планам Госказначейства Украины, местные бюджеты половину всех своих расходов в нынешнем году (а это — порядка ₴232 млрд) должны направить на содержание школ и профучилищ. Сумма для регионов значительная, а потому без субвенций снова не обойтись.

Размер финансовой помощи зависит от наполняемости образовательных заведений и других факторов, таких как наличие специальных районных коэффициентов. Поступающие деньги, как правило, идут на выплату заработной платы работникам образования. При отсутствии задолженности средства могут быть направлены на капитальные ремонты школ и училищ. По данным Минфина, в 2021 году субвенция составит порядка ₴100 млрд —около 40% от общей суммы собственных расходов местных бюджетов на образование. 

Оказывая поддержку, Минобразования продолжает оптимизировать расходы в этой отрасли — в частности, путем слияния малокомплектных школ (наполняемостью до 50 учеников). Далеко не у всех идея возить школьников на учебу в другой населенный пункт нашла понимание. Но то, что местным бюджетам порой сложно выкроить средства даже на освещение и отопление школ, не оставляет возможности для дискуссии. А потому процесс оптимизации, судя по всему, будет продолжаться. Тем более что Бюджетный кодекс разрешает часть дотации направить на строительство или капитальный ремонт образовательного заведения. 

Все идет к тому, что школ в регионах останется меньше, при этом они будут качественнее ремонтироваться и лучше содержаться. Процесс оптимизации затронет и кадровую сторону. Вероятные сокращения в учительских рядах позволят, по заверениям апологетов процесса, существенно поднять педагогам заработную плату, а заодно — и престиж профессии. При решении такого рода вопросов многое будет зависеть от местных органов власти. С них же будет и спрос.

Дороги нынче дороги

Украинцы нередко ругают местные органы власти за состояние автодорог, считая, что именно здесь чаще всего нагревают руки местные царьки. Но это не всегда так. В 2021 году на строительство дорожного полотна из госбюджета Украины запланировано потратить порядка ₴73 млрд. Из них 46 млрд получит государственная структура «Укравтодор». Регионам предусмотрена субвенция в ₴18 млрд. Однако выделяется она в первую очередь на строительство автотрасс республиканского или областного значения. На местные дороги власти могут потратить только 20% средств.

Предполагается, что недостающую сумму органы местного самоуправления дополнят за счет локальных доходов, состоящих из части акциза на горюче-смазочные материалы, реализуемые на территориальных АЗС, и налогов на транспортные средства. Однако эти вливания — капля в море. В местных бюджетах денег на дороги не хватает, и зачастую все, что они могут себе позволить, — это поверхностное латание дыр дорожного полотна.

С больной головы на здоровую

В последнее время региональные власти часто обвиняют еще и в том, что медики, работающие с больными коронавирусом, не получают доплаты, участковые больницы должным образом не оборудованы и имеют массу проблем. Но такие обвинения — перекладывание с больной головы на здоровую: большая часть финансирования для медицинских учреждений поступает напрямую из госбюджета.

Местные органы власти только частично содержат лечебные заведения. То же касается и заработной платы: это забота Министерства здравоохранения страны, но не администрации города или региона. В 2021 году главный бюджет страны потратит на охрану здоровья граждан ₴153 млрд, из местных бюджетов на эту цель предусмотрены ₴23 млрд при дотационной поддержке отрасли ₴6 млрд.

Причем как и образование, медицину вскоре ждут серьезные оптимизационные мероприятия. Предполагается оставить государственное финансирование только опорных больниц и поликлиник, параллельно развивая институт семейных врачей и частных медучреждений, чтобы постепенно ослабить государственный дотационный «костыль».

Кроме базовой дотации сверху, получаемой регионами при отсутствии у них шансов прокормить себя, в Украине действует так называемая реверсная дотация. Она призвана выровнять доходы и расходы отдельных местных бюджетов, изымая излишек денег у одних и перераспределяя его по другим территориям. Решение принимает Минфин с учетом многих факторов.

Предоставляются также субвенции на обеспечение политики социальной защиты населения, но в силу своего незначительного объема они не играют существенной роли. Большую часть денег пенсионеры и инвалиды получают напрямую из государственных фондов, местные советы только доплачивают отдельным категориям, в основном за счет собственных доходов.

Вешать ли всех собак на коррупцию?

И о коррупции. Большая часть украинцев напрямую не соприкасаются с управлением государственными финансами, но, сталкиваясь с конкретными сложностями в своем регионе, уверены, что корень проблем — в злоупотреблениях на местах. Это не всегда так. Зачастую причина — в механизме оказания финансовой помощи. 

В идеале дотации и субвенции должны равномерно, по заранее определенному графику, поступать из госбюджета, чтобы с их помощью региональные власти могли вовремя решать насущные задачи. Но на практике такое случается редко, что подтверждают ежемесячные данные интернет-ресурса «Открытый бюджет», доступного любому пользователю. 

Чаще всего полную сумму субвенций и дотаций регионам Минфин перечисляет только в последних числах декабря. Как результат — в течение года местные бюджеты испытывают хронический дефицит остро необходимых для текущих расходов средств, в том числе предназначенных на выплату заработной платы бюджетникам. Финуправлениям приходится перехватывать деньги у кредитных организаций, перегруппировывать расходы и доходы в ручном режиме. Вот тут и появляется простор для коррупции, поскольку все эти непредвиденные мероприятия не отражены в плановых финансовых документах.

Питательная среда для коррупции — сама система, фактически зажавшая местные советы мертвой хваткой дотаций и субвенций, без которых регионам сегодня не выжить. И хотя многие политики обещают этот порочный круг разорвать, дальше разговоров пока дело не идет.